Der Breitbandausbau in Deutschland ist ein wichtiges Thema, das beweist seine derzeitige Omnipräsenz in den Medien. Auf dem Weg zu einer flächendeckenden Breitbandversorgung gibt es viele Hindernisse und bisher sieht es so aus, als könnten die Ziele der Bundesregierung für den Ausbau der Breitbandverbindungen nicht erreicht werden. Es gibt aber auch Ansätze für eine Verbesserung der Situation, um Deutschland in diesem Bereich wieder auf ein wettbewerbsfähiges Niveau zu bringen.
Breitband-Ausbau: Ziele der Politik
Noch vor wenigen Monaten stand der Breitband-Ausbau als wichtiges Ziel weit oben auf der politischen Agenda. In Verbindung mit dem Konjunktur-Paket wurden einige vollmundige Ziele verkündet. So sollen bis Ende 2010 alle weißen Flecken, d.h. Regionen mit weniger als 1 MBit/s, versorgt sein und bis 2014 75 % aller Haushalte mit mindestens 50 MBit/s anschließbar sein. Bis 2018 sollten nach den ursprünglichen Plänen dann alle Haushalte mit hoher Bandbreite erreicht werden. Dies klingt grundsätzlich gut und die Umsetzung wird mit Mitteln aus dem Konjunkturpaket II gefördert.
Von dem letzten Ziel hat man sich als erstes wieder verabschiedet. In der Tat ist eine Vollversorgung aller Haushalte in Deutschland mit Breitband-Anschlüssen über 50 MBit/s ein ambitioniertes Ziel. Einige Haushalte befinden sich in sehr kleinen und abgelegenen Ortschaften, die wirtschaftlich kaum zu versorgen sind. Da Breitband kein Universaldienst ist wie Briefpost oder Telefonie sind die Anbieter nicht verpflichtet, eine Versorgung zu realisieren. Die Netzbetreiber werden somit nur dann eine Region mit Breitband ausbauen, wenn dies wirtschaftlich möglich ist.
Was ist notwendig für einen Breitband-Ausbau?
Was bedeutet dabei „Breitband ausbauen“? Zunächst muss die erforderliche Bandbreite in die zu versorgende Ortschaft zugeführt werden. Viele kleinere Ortschaften sind derzeit noch mit Kupferkabeln angebunden, deren Kapazität oft nicht ausreicht, um höhere Datenmengen zu übertragen. Die überregionalen Backbone-Netze haben grundsätzlich ausreichende Kapazität, um hohe Datenmengen zu transportieren. Von den Backbone-Netzen müssen Verbindungen in die zu versorgenden Ortschaften oder Ortsteile gebracht werden über regionalen Zugangsnetze, z.B. in Form von Glasfaser-Leitungen, die in Leerrohre eingezogen werden. Im Zweifelsfall können bei Bedarf zusätzliche Glasfasern in die Leerrohre nachgezogen werden – solange bestehende Leerrohre noch nicht mit Leitungen voll sind.
Im Breitband-Umfeld hat Kupfer den Nachteil, dass die Leitungsdämpfung recht hoch ist und die Bandbreite nach einigen Kilometern Entfernung erheblich reduziert wird. Je nach Durchmesser der verlegten Kupferkabel variiert die Dämpfung. Im Durchschnitt liegt sie bei den in Deutschland verlegten Adern bei 10 dB pro Kilometer und bis 17 dB Dämpfung werden noch 16 MBit/s erreicht. Die maximale Entfernung beträgt somit bis zu 4 Kilometer für einen noch gerade ausreichenden Empfang. Dabei handelt es sich natürlich um Leitungslängen und nicht um die Entfernung nach Luftlinie, dabei entsprecht im Durchschnitt die Luftlinien-Entfernung etwa 60 % der tatsächlichen Kabellänge. Viele DSL-Nutzer haben die Leitungsdämpfung schon aus eigener Erfahrung erlebt, wenn anstatt der vereinbarten 6 MBit/s nur 4 oder 5 ankommen. Da dieses physikalische Phänomen nicht zu umgehen ist, steht in allen Verträgen bei den Bandbreiten der Zusatz „bis zu …“.
Leerrohre sind eine Investition in die Zukunft
Damit unterversorgte Regionen höhere Bandbreiten erhalten, muss in den meisten Fällen das regionale Zugangsnetz mit Glasfaserstrecken aufgerüstet werden. Hierfür sind typischerweise Leerrohre zu verlegen, die in regelmäßigen Abständen von 300 bis 500 Metern mit Schächten zugänglich gemacht werden. Während das Verlegen auf freiem Feld oder parallel zu einer Landstraße recht einfach möglich ist bei Kosten von ca. € 30 pro Meter, wird dies in überbauten, versiegelten Flächen wesentlich aufwändiger und teurer. Die Kosten im überbauten Raum hängen stark von den topographischen Gegebenheiten ab, z.B. Querungen, bestehenden Schächten, Kabeltrassen. Auch die Verlegungs-Technik hat Einfluss auf die Kosten. Mit einer Spül-Saug-Technik kann die Verlegung für ca. € 50 pro Meter realisiert werden, im klassischen Tiefbau können aber durchaus Kosten von bis € 130 pro Meter anfallen. Die Verlegung von Leerrohren muss in den meisten Fällen zumindest teilweise im überbauten Raum erfolgen, da die Kabelverzweiger in den Ortsteilen erreicht werden müssen, die als „graue Kästen“ am Straßenrand die letzten aktiven Netzkomponenten darstellen. Von den Kabelverzweigern (KVZ) gehen die Teilnehmer-Anschluss-Leitungen (TAL) bis in die einzelnen Haushalte.
Die Tiefbauarbeiten stellen oft den mit Abstand teuersten Teil der Breitband-Versorgung dar. Der Kostenanteil kann bis zu 80 % der Gesamtkosten erreichen. Allerdings genügt die Anbindung der KVZ alleine nicht, um Breitband zu realisieren. Zunächst müssen Glasfasern in die Leerrohre eingezogen und mit Muffen an die bestehenden Netze angebunden werden. Die Kosten der Glasfaser sind dabei mit ca. € 3 pro Meter schon fast zu vernachlässigen. In den KVZ muss das Glasfaserkabel aufgespleisst und an die einzelnen Anschlussleitungen angekoppelt sowie die dazwischen liegende aktive Übertragungstechnik ausgetauscht werden. Pro KVZ entstehen so Kosten bis zu € 20.000. Mit diesen Maßnahmen kann der einzelne Haushalt einen Breitband-Anschluss erhalten, der in ADSL-Technik bis zu 16 MBit/s erreichen kann und mit VDSL bis zu 50 MBit/s Der Zusatz „bis zu …“ gilt auch hier, da die TAL bei diesem Ausbau nach wie vor in Kupfer ausgeführt bleibt und somit Dämpfung erzeugt. Je weiter weg vom KVZ der zu versorgende Haushalt liegt, desto weniger Bandbreite kommt an.
Einige Anbieter haben im Frühjahr 2009 eine äußerst sinnvolle Regelung bei der Bundesnetzagentur durchgesetzt, nämlich die Verpflichtung der Deutschen Telekom, in unterversorgten Gebieten Schaltverteiler zu errichten, die an einer Stelle installiert werden, an der das zugeführte Kabel noch nicht für die Anbindung der einzelnen KVZ aufgeteilt ist. Für den Netzbetreiber, der einen Ortsteil ausbauen möchte, entfällt so die Notwendigkeit, jeden einzelnen KVZ mit Glasfaser an zu binden. Allerdings bahnt sich ein Streit zwischen Telekom und Bundesnetzagentur über die Vergütung für die Nutzung der Schaltverteiler an. Außerdem ist die Telekom nur in solchen Ortschaften verpflichtet, Schaltverteiler zu bauen, in denen die durchschnittliche Versorgung bei unter 1 MBit/s liegt. Da der marktübliche Standard mittlerweile eher bei 16 als bei 1 MBit/s, fühlen sich Nutzer mit Anschlüssen unter 3 MBit/s heute schon schlecht versorgt. Für Unternehmen sind Bandbreiten unter 16 MBit/s in den meisten Branchen nicht mehr akzeptabel. In diesen Fällen ist die Situation heute weitgehend unbefriedigend.
Breitband braucht Kooperationen zwischen Kommunen und Netzbetreibern
Wenn sich Kommunen heute an Netzbetreiber wenden, um die Versorgung zu verbessern, erhalten sie oft ein Angebot, bei dem sie die Kosten der Wirtschaftlichkeitslücke als verlorene Zuschüsse zahlen sollen. Die Wirtschaftlichkeitslücke ergibt sich aus der Differenz zwischen Betriebskosten und Abschreibungen einerseits und Einnahmen andererseits. Damit ist der Ausbau in der Regel nur mit einem Netzbetreiber möglich und die Kommune erhält keinerlei zusätzliche Anlagewerte wie Infrastruktur-Elemente. Da die Netzbetreiber im Wettbewerb zueinander stehen, muss zudem eine Ausschreibung durchgeführt werden, bevor ein Vertrag mit einem der Anbieter geschlossen werden kann. Sind die notwendigen Voraussetzungen erfüllt, kann der Zuschuss an die Netzbetreiber durch die Beantragung von Fördermittel der Länder für die Kommunen fallweise reduziert werden.
Eine andere Möglichkeit besteht für Kommunen in der Erbringung von Eigenleistungen. Dies kann in der Beschaffung von Vorverträgen mit Kunden bestehen, in der Durchführung von Tiefbauarbeiten oder direkt in der Schaffung einer passiven Netzinfrastruktur in Form von Leerrohren. Auch die Investitionen in Leerrohre ist grundsätzlich förderfähig, z.B. mit Mitteln aus dem Konjunkturpaket II. Die Leerrohre verbleiben im Eigentum der Kommune, die mit interessierten Netzbetreibern einen Nutzungs- oder Konzessions-Vertrag schließt und mit den Erlösen eine Amortisation schaffen. Dieses Vorgehen bietet die Möglichkeit, mehrere Netzbetreiber zu einem Ausbau zu bewegen und somit Wettbewerb auf der Kundenebene zu schaffen. Gleichzeitig schafft die passive Infrastruktur die Voraussetzung für eine zukünftige Erweiterung des Netzes mit Glasfasern bis zum Haushalt (FttH: Fiber-to-the-Home oder FttB: Fiber-to-the-Building).
Zukunftssicherheit mit Glasfaser-Infrastruktur
FttH und FttB sind in Deutschland bislang nur in wenigen Pilotprojekten zu finden, während andere Staaten hier intensiv investieren. Tatsächlich ist Deutschland eines der Schlusslichter unter den Nationen, die Glasfaser im Teilnehmeranschluss-Bereich einsetzen. Hierzu gehören unter anderem die Niederlande, Skandinavien und asiatische Länder. Die Gründe für diese Länder sind einleuchtend: der Bandbreiten-Bedarf steigt derzeit mit ca. 60 % und ständig kommen neue Anwendungen hinzu, Nutzerzahlen steigen und die tägliche Nutzungszeit wird zunehmend länger. Diese Randbedingungen erfordern leistungsfähigere Netze und letztlich Glasfaser bis in den Haushalt. So können 100 MBit/s und mehr ins Haus übertragen werden und auch Fernsehen in hoch auflösender Qualität (HD) und mit gleichzeitig mehreren Nutzern ist kein Problem.
Eine Zukunfts-orientierte Kommune kann sich diesen Anforderungen stellen und das eigene Leerrohr-System bis an die einzelnen Häuser verlängern. Mit herkömmlichen Leerrohren kann dies bei der Verlegung sehr teuer werden. Derzeit laufen Pilotversuche mit kleinen und flexiblen Leerrohren, so genannten Mini-Pipes, die vom Schaltverteiler bis zum Haus verlegt werden und so eine durchgängige Verlegung von Glasfasern bis in die Wohnungen ermöglichen. Dies bleibt zwar auch bei Verwendung von Mini-Pipes ein teures Unterfangen, aber wenn ein Netzbetreiber diese Strukturen nutzen will, so muss er die von der Bundesnetzagentur festgelegten Preise für die Anmietung der Teilnehmer-Anschluss-Leitung an die Kommune zahlen. Derzeit sind dies € 10,30 pro Anschluss und Monat.
Auf dieser Basis kann sich auch eine solche Infrastruktur im Laufe der Zeit amortisieren. Die Amortisationszeiten werden sich allerdings wie bei anderen Infrastruktur-Elementen im Bereich von 10 bis 20 Jahre bewegen. Der Glasfaser-Ausbau bis ins Haus kann entweder in Verbindung mit anderen Straßenbaumaßnahmen durchgeführt werden oder als gesonderte Baumaßnahme. In Neubaugebieten entstehen im Vergleich zur herkömmlichen Erschließung kaum Mehrkosten. Als Vorteil ist zu sehen, dass der mit FttH ausgebaute Ortsteil hohe Zukunftssicherheit bietet und jederzeit eine gemischte privat-gewerbliche Nutzung ermöglicht. Damit werden auch die immer öfter geforderten Heimarbeitsplätze mit voller Funktionalität und integriert in ein Firmennetz möglich. Gleichzeitig sind Lösungen für Bildung, für Senioren-gerechtes Wohnen und optimale Hausautomation umsetzbar.
Alternativ-Lösungen auf Funk-Basis
Über Funk als Alternative zu Festnetz-Anbindungen wurde in den letzten Jahren viel diskutiert. WiMAX wurde bei der Vergabe der Lizenzen durch die Bundesnetzagentur 2006 als die Möglichkeit zur Versorgung ländlicher Regionen gesehen. Die Geschäftsmodelle hierfür sind aber offensichtlich bislang nicht aufgegangen, denn kaum einer der Lizenznehmer entwickelt wirklich signifikantes Engagement beim Aufbau von Netzen. Die verfügbare Bandbreite ist mit derzeit realisierten 2 MBit/s darüber hinaus nur im Vergleich zu ISDN oder DSL-light eine attraktive Möglichkeit und bietet kaum Zukunftssicherheit.
Mobilfunk bietet aber auch noch andere Möglichkeiten. So kann mit UMTS in der Ausbaustufe HSDPA eine Download-Geschwindigkeit von 7,2 MBit/s erreicht werden – mehr als in manchen Festnetz-Realisierungen. Der Nachteil von Funk und von HSDPA im Besonderen sind die begrenzten Spektren und damit die begrenzten Bandbreiten. Außerdem sind die Zellen von HSDPA-Netzen mit einem Radius von weniger als 1 Kilometer sehr klein und kaum für den Ausbau in ländlichen Regionen geeignet. Entsprechende Netze finden sich daher bevorzugt in Ballungsgebieten.
Eine viel versprechende Alternative basiert auf dem LTE (Long-Term-Evolution) Standard, mit dem auch hohen Bandbreiten bis 25 MBit/s übertragbar sind. Bislang gibt es hierzu erste Pilot-Anwendungen. Durch Nutzung der durch die Digitalisierung der Radioausstrahlung frei gewordenen Frequenzen im UHF-Band (790 bis 862 MHz) besteht Hoffnung, dass mit LTE auch großräumige Breitband-Netze aufgebaut werden können. Die Bundesregierung hat den Weg zur Nutzung dieser Frequenzen bereitet und der Bundesrat hat der Vorlage zugestimmt. So können die Länder als Eigentümer der Radio-Frequenzen über die weitere Verwendung entscheiden.
Noch sind Rahmenbedingungen und Modalitäten wie Vergabe-Art (Bewerbung, Versteigerung, …) offen. Es bleibt abzuwarten, ob die Umsetzung nach einem einheitlichen Standard erfolgen soll, oder ob sich ein regional unterschiedlicher Flickenteppich unterschiedlicher Lösungen bildet. Die Radiofrequenzen haben ge den erheblichen Vorteil, dass die Zellen mit bis zu 10 Kilometer Radius großräumiger als bei den Frequenzen im Mobilfunk (oberhalb von 900 MHz) und bei WiMAX (3,5 GHz) geplant werden können und die Durchdringung in Gebäuden wie vom Radioempfang gewohnt weitgehend problemlos ist. Im Vergleich dazu ist für die Nutzung von WiMAX fast immer eine Außenantenne z.B. am Fenster unumgänglich. Größere Zellen brauchen bezogen auf die Fläche weniger Basis-Stationen und somit auch niedrigere Investitionen. Derzeit ist noch offen, wann die Radio-Frequenzen vergeben werden und wer Betreiber dieser Anschluss-Netze sein soll, aber immerhin bieten diese Ansätze zu Hoffnung für die zukünftige Versorgung. Derzeit läuft in der Kommune Wittstock in Brandenburg ein Pilotversuch mit LTE im früheren Radio-Frequenzband.
Generell wird Funk fast immer nur eine Ergänzung zu Festnetz-Lösungen sein, insbesondere um Internetanwendungen auch mobil nutzen zu können. Fallweise kann die Versorgung einzelner Regionen aber durchaus auf dem Funkwege erfolgen. Einzel-Gehöfte können über Satelliten Anschluss an das Internet finden, wenn andere Alternativen nicht verfügbar sind. Die Bandbreiten für diese Dienste liegen zwar unter 4 MBit/s, aber wenn die Alternative die Übertragung mit ISDN-Geschwindigkeit (64 KBit/s.) ist, kann Satelliten-DSL durchaus recht attraktiv sein.
Hindernisse für den Breitband-Ausbau in Deutschland
Derzeit sieht es danach aus, als wenn die Ziele der Bundesregierung für den Breitbandausbau nicht erreicht werden. Tatsächlich geht es mit dem Ausbau eher schleppend voran. Hierfür gibt es eine Reihe von Gründen:
– Nach der Senkung der Gebühren für die Teilnehmer-Anschluss-Leitung durch die Bundesnetzagentur am 31.03.09 gibt die Deutsche Telekom anscheinend keine Angebote oder Planungsunterlagen an die interessierten Kommunen heraus. Es scheint fest zu stehen, dass in diesem Jahr alleine von der Deutschen Telekom 100 Millionen Euro weniger in den Netzausbau investiert werden, wie Anfang des Jahres geplant!
– In den Kommunen fehlen in der Regel kompetente Ansprechpartner für die Breitband-Thematik und die Unterstützungs-Angebote der Länder reichen nicht aus. Das in der Politik diskutierte Bundes-Breitband-Kompetenz-Zentrum ist bislang noch nicht Realität geworden. In ihrer Unsicherheit wenden sich Kommunen sogar an die Bundesnetzagentur, um den Breitband-Ausbau voran zu bringen.
– Die Diskussion um neue Technologien wie LTE oder die Nutzung der digitalen Dividende verunsichern die Entscheider und führen zu einer abwartenden Haltung.
– Die Geschäftsmodelle der Anbieter und die eingesetzten Technologien sind sehr unterschiedlich, so dass sich zwar eine Reihe von Modellvorhaben entwickeln, aber jede Situation in den Kommunen ist individuell unterschiedlich und erfordert jeweils hohen Aufwand bis zur Umsetzung.
– Oft beschäftigen sich einzelne Kommunen mit dem Breitband-Ausbau ohne interkommunale Effekte zu nutzen. Die Schaffung einer zukunftssicheren Infrastruktur lässt sich jedoch leichter auf Kreisebene realisieren als durch die einzelnen Kommunen.
– Anbieter fordern oft hohe Zuschüsse für den Netz-Ausbau, um angebliche Wirtschaftlichkeitslücken zu schließen. Die geforderten Zuschüsse hängen anscheinend nicht nur von dem konkreten Geschäftsplan ab, da sich der geforderte Zuschuss bei zusätzlichem Wettbewerb durch andere Anbieter auch schon mal auf mysteriöse Weise reduzieren kann.
– Die Alternativen zur Zahlung von Zuschüssen in Form von Eigenleistungen (z.B. für den Bau von Leerrohr-Systemen) sind für die Entscheider in der Kommune nicht immer transparent. Selbstverlegte Leerrohre verbleiben im Eigentum der Kommune (oder des Kreises) und können auch für weitere Leitungen verlegt werden, z.B. beim Ausbau des Netzes mit Glasfasern bis zum Haus.
– Die Randbedingungen für Förderungen sind nicht unbedingt transparent und in ihren Bedingungen nicht attraktiv. So sind aus dem ELR-Programm in NRW bis zur Überarbeitung der Fördergrundlagen im Frühjahr 2009 gerüchteweise gerade mal von zwei Kommunen Fördermittel beantragt worden. Die Anforderungen für den Förderantrag stellen zusätzliche Anforderungen an die Kommunen. Die Mittel aus dem Konjunkturpaket II können aus Sicht der Kommunen einfacher für erforderliche (oder nicht erforderliche) Baumaßnahmen eingesetzt werden, als für den Breitband-Ausbau.
– Ausschreibungen für den Netzausbau sind aufwändig und kostenintensiv. Die geforderte Anbieter- und Technologie-Neutralität führt unter Umständen nicht zu der von Bürgern und Unternehmen erhofften bzw. geforderten Lösung.
Ansätze für eine Verbesserung der Situation
Die Breitband-Situation für eine Kommune ist nicht einfach und kann nicht künstlich einfach gemacht werden. Je nach Bevölkerungsstruktur und Topographie bieten sich unterschiedliche Lösungen an. Für die Analyse, Ausgestaltung und Umsetzung brauchen die meisten Kommunen Unterstützung. Zudem wäre es sinnvoll, den Netzausbau auf Kreisebene aktiv zu fördern, da dies bessere und wirtschaftlichere Lösungen verspricht. Mit einer zentralen Institution könnte dies wirkungsvoll unterstützt werden. Hierfür käme z.B. ein Bundes-Breitband-Kompetenz-Zentrum in Betracht, sofern ein solches denn in absehbarer Zeit eingerichtet wird.
Neben der Betrachtung auf Kreisebene muss das Bewusstsein zur Schaffung einer zukunftssicheren und im Eigentum der Kommune befindlichen Infrastruktur gestärkt werden. Dies beginnt beim Auf- oder Ausbau eines eigenen Leerrohr-Systems im regionalen Zugangsnetz und reicht in verschiedenen Stufen, die nicht zwingend gleichzeitig umgesetzt werden müssen, über den Betrieb eines eigenen Glasfasernetzes bis zum flächendeckenden Aufbau eines Fiber-to-the-Home Netzes, mit dem in 10 bis 20 Jahren 100 MBit/s und mehr in jeden Haushalt gebracht werden kann.
Die Transparenz der Förderprogramme sollte erhöht und der bürokratische Aufwand reduziert werden. Die Wirtschaftskrise hat über sinkende Gewerbesteuer-Einnahmen bereits viele Kommunen getroffen, so dass Investitionsmittel für den Breitband-Ausbau fehlen. Dies sollte zusätzlich bei den Förderprogrammen berücksichtigt werden.
Die für die Durchführung von Ausschreibungen geforderte Technologie-Neutralität und damit die Definition von Breitband ab 1 MBit/s ist nicht mehr zeitgemäß und sorgt für zusätzlichen Aufwand. So muss eine Kommune, die 16 MBit/s braucht, dies über die Aussagen von Gewerbebetrieben in gemischten Wohn- und Gewerbe-Regionen nachweisen. Manche Ausschreibung hat Angebote von reinen Funkanbietern (oft auf der Basis von WiMAX mit den geforderten 1 MBit/s) gebracht, die keine Zuzahlung brauchen und somit beauftragt werden müssen. Da diese Regeln von der EU festgelegt werden, wird eine Änderung kurzfristig kaum möglich sein.
Es sind somit einige konkrete Aktionen, die umgesetzt werden müssen, um Deutschland beim Breitband-Ausbau wieder auf ein wettbewerbsfähiges Niveau auch in der Fläche zu bringen:
– Bessere Aufklärung und Unterstützung der Kommunen bei der Vorbereitung und Umsetzung von Breitband-Planungen (z.B. durch ein Bundes-Breitband-Kompetenz-Zentrum)
– Intensivierung der Leerrohr-Verlegung in regionalen Netzen möglichst bis zum Haus-Anschluss
– Förderung der Aktivitäten auf Kreisebene
– Vereinfachung und Steigerung der Attraktivität der Förderprogramme
– Entwicklung eines politischen Programms zum mittelfristigen Aufbau einer flächendeckenden Fiber-to-the-Home Infrastruktur
